Q3/2020 - Quartalsbericht Zusammenfassung

Die globale Diskussion zu Internet Governance war im 3. Quartal 2020 - wie alle anderen internationalen Entwicklungen – erneut überschattet von der Corona-Krise. Sie war aber auch geprägt von der Zuspitzung eines möglicherweise dauerhaften und nachhaltigen Konflikts: Digitale Kooperation und Cyberkonfrontation wachsen gleichermaßen und werden zu einem zentralen Thema der politischen und wirtschaftlichen Auseinandersetzung auf der Weltbühne.

Auf der einen Seite hat die „UN Roadmap for Digital Cooperation“, die UNO-Generalsekretär António Guterres im Juni 2020 präsentiert hatte, eine neue Dynamik entfaltet, um für die zahlreichen politischen, wirtschaftlichen, menschenrechtlichen und technischen Internet-Probleme globale Lösungen zu suchen. Auf der anderen Seite eskaliert die Konfrontation zwischen den beiden globalen Cyber-Supermächten USA und China und überschattet immer mehr Bereiche der Weltpolitik und damit auch Diskussionen und Verhandlungen im globalen Internet-Governance-Ecosystem.  

Kooperation vs. Konfrontation

Die „UN Roadmap for Digital Cooperation“ stieß weltweit auf ein positives Echo. Beim virtuellen UN-Gipfeltreffen am 21. September 2020 sprachen sich die Staats- und Regierungschefs der 193 UN-Mitgliedstaaten für eine Erweiterung der digitalen Zusammenarbeit aus und verankerten diese Absicht in Artikel 13 der per Akklamation verabschiedeten „UN-Deklaration zum 75. Jahrestag der Vereinten Nationen“. UNO-Generalsekretär António Guterres hat in mehreren Reden Ende September 2020 die UNO als eine Plattform für einen Multistakeholder-Dialog zu Internet Governance angeboten. Das „Option Paper“ zu den Empfehlungen 5A/B des UN High Level Panels on Digital Cooperation (HLP), das die Regierungen Deutschlands und der Vereinigten Arabischen Emirate am 3. September 2020 der UNO präsentiert haben, enthält konkrete Vorschläge für eine Fortentwicklung des institutionellen Mechanismus für das globale Internet-Governance-Ecosystem (IGF+). Zwar haben die Verhandlungen zu Cybersicherheit (GGE, OEWG, LAWS), zur Digitalwirtschaft (OECD, WTO), zu Menschenrechten (HRC) und zu künstlicher Intelligenz  (UNESCO, Europarat) noch keine konkreten Ergebnisse gebracht, allein aber das Entstehen eines  komplexen globalen Verhandlungsmechanismus zu den zahlreichen Internet-relevanten Fragen verdeutlicht, dass die digitale Zusammenarbeit zu einem Kernthema der Weltpolitik geworden ist und viele Staaten und nicht-staatliche Stakeholder sich auf die Suche nach Lösungen für die neuen Fragen im digitalen Zeitalter gemacht haben. 

Der neue politische Stellenwert von Internet-Governance-Themen in der internationalen Politik hat jedoch eine Kehrseite: Grundlegende politische, wirtschaftliche und ideologische Konflikte zwischen Regierungen überschatten viel unmittelbarer als in der Vergangenheit die Internet-Governance-Diskussionen. Bi- und multilaterale Verhandlungen zu Digital- und Cyberthemen werden zur Geisel zwischenstaatlicher Konflikte und blockieren naheliegende Lösungen. Das trifft insbesondere auf die Auseinandersetzung zwischen den Cyber-Supermächten USA und China zu, die im 3. Quartal 2020 dramatisch eskalierte. Die vom US-amerikanischen Außenministerium am 5. August 2020 lancierte „Clean Network“-Initiative und die beiden am 6. August 2020 von US-Präsident Donald Trump unterzeichneten „Executive Orders“^[1], die sich gegen chinesische Unternehmen wie Huawei, TikTok/Bytedance und WeChat/Tencent richten, haben zu Gegenmaßnahmen der chinesischen Regierung geführt und heizen einen globalen digitalen Handelskrieg an. Das US-amerikanische „Clean Network“-Projekt zielt auf eine „Reinigung“ des globalen Internet und entsprechender Hard- und Software-Lieferketten von chinesischen Einflüssen. Am 8. September 2020 antwortete das chinesische Außenministerium mit einer globalen Initiative unter dem Namen „Data Security“. Dieses Projekt zielt auf die Stärkung staatlicher „Cybersouveränität“ und die Kontrolle von Regierungen beim Umgang mit Daten. Beide Außenminister – Mike Pompeo und Wang Yi – reisten im August 2020 durch Europa und warben für eine Unterstützung ihrer sich feindlich gegenüberstehenden Projekte. Der amerikanische Außenminister Mike Pompeo hielt am 6. August 2020 in Prag eine Grundsatzrede, in der er China angriff. Am 30. August 2020 hielt Wang Yi in Paris eine Grundsatzrede, bei der er sich für Multilateralismus und gegen „staatliches Cyberbullying“ aussprach. Diese konträre Konstellation spiegelte sich auch in den Reden der beiden Präsidenten – Donald Trump und Xi Jinping – beim virtuellen UN-Gipfeltreffen anlässlich des 75. Jahrestages der Vereinten Nationen am 22. September 2020 wider.

Der sich zuspitzende Cyberkonflikt zwischen den USA und China inkludiert das Risiko negativer Konsequenzen für das globale, offene, freie, sichere, interoperable und unfragmentierte Internet. Es droht eine „Zweiteilung“ oder „Spaltung“ des Internet (Internet Bifurcation) in ein amerikanisch und ein chinesisch kontrolliertes „Internet-Segment“. Nicht nur Afrika und Asien geraten zunehmend zwischen die Fronten dieses neuen kalten Cyberkrieges. Vor dem Hintergrund des Aufbaus von 5G- und 6G-Netzen wird Europa zum zentralen Schauplatz des amerikanisch-chinesischen Cyberkonflikts. Die Europäische Union hat sich frühzeitig gegen jedwede Internet-Fragmentierung positioniert. Anknüpfend an den Reden des französischen Präsidenten Emmanuel Macron beim IGF in Paris im November 2019 und der Rede von Bundeskanzlerin Angela Merkel beim IGF in Berlin im November 2019, hat EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen in ihrer Rede zur Lage der Union am 16. September 2020 aufgerufen, Europas digitale Souveränität zu stärken und die 2020er Jahre zu einer „europäischen Digitalen Dekade“ zu machen: „Europa muss jetzt führen oder es wird lange anderen folgen müssen, die diese Standards für uns setzen“^[2].

Vier Kernbereiche

Was die konkreten Sachdiskussionen und Verhandlungen in den vier Kernbereichen des Internet-Governance-Ecosystems (Cybersicherheit, digitale Wirtschaft, Menschenrechte, Technologieentwicklung) betrifft, gab es im 3. Quartal 2020 sowohl wegen der Pandemie als auch wegen der Sommerpause nur wenig Fortschritte.

Cybersicherheit

Im Bereich von Cybersicherheit gab es eine weitere Sondersitzung des UN-Sicherheitsrats nach der sogenannten „Arria Formula“. Die Sitzung am 23. August 2020 beschäftigte sich vor dem Hintergrund der Pandemie mit Cyberangriffen auf medizinische Einrichtungen, es wurde aber nichts beschlossen. Die Cybersicherheitsverhandlungen der beiden unter dem 1. Ausschuss der UN-Vollversammlung operierenden UN-Gruppen – „Group of Governmental Experts (UN-GGE) und „Open-Ended Working Group“ (OEWG) – setzten ihre Arbeit im virtuellen Raum fort, treten aber auf der Stelle. Die Sitzung der neuen UN-Arbeitsgruppe zu Cyberkriminalität, die unter dem 3. Ausschuss der UN-Vollversammlung operiert, wurde vom August 2020 auf den Januar 2021 verschoben. Auch die CCW-Verhandlungen zu internetbasierten tödlichen autonomen Waffensystemen (GGE-LAWS) wurden in den virtuellen Raum verlegt. Die Sitzung vom 21. – 25. September 2020 brachte keine Fortschritte. 

Digitale Wirtschaft

Im Bereich der digitalen Wirtschaft geht es primär um die Themen digitaler Handel und digitale Steuer. Für den globalen Süden ist insbesondere die Stärkung der Digitalwirtschaft zur Erreichung der nachhaltigen Entwicklungsziele der UNO (SDGs) von Bedeutung.

• Das aus dem Jahre 1998 stammende Moratorium der Welthandelsorganisation (WTO), das Zölle auf Dienstleistungen im Rahmen des elektronischen Geschäftsverkehrs untersagt, sollte auf der 2020er WTO-Ministerkonferenz in Nur-Sultan (Kasachstan) überprüft werden. Die Konferenz ist auf den Juni 2021 verschoben wurden. Bei einem virtuellen Workshop der WTO am 12. Juli 2020 wurden das Für und Wider der Beendigung des Moratoriums diskutiert, ohne dass sich ein globaler Konsensus abgezeichnet hätte.
• Kritisch ist auch der Stand der OECD/G20 Verhandlungen (BEPS) zu einer globalen Digitalsteuer. Am 16. Juni 2020 hatte die US-Regierung die Verhandlungen mit Hinweis auf eine sich durch die Pandemie veränderte Weltlage verlassen. Dennoch wurde im Rahmen von BEPS weiterverhandelt. Am 3. September 2020 wurden auf der Website einer kanadischen Steuerexpertin die nahezu fertigen Entwürfe eines auf zwei Säulen (Pillar 1 & Pillar 2) beruhenden Abkommens für eine globale Digitalsteuer geleakt. Im Oktober 2020 will die OECD den Text öffentlich zur Diskussion stellen. Das Abkommen soll bis Ende 2020 unterschriftsreif sein. Die EU hat bekräftigt, im Fall eines Scheiterns der BEPS-Verhandlungen mit einer europäischen Digitalsteuer vorpreschen zu wollen.
• Die UN-Anstrengungen, die nachhaltigen Entwicklungsziele (SDGs) bis 2030 durch eine verstärkte Förderung der Digitalwirtschaft im „globalen Süden“ zu erreichen, haben durch die „UN Roadmap for Digital Cooperation“ einen neuen Schub bekommen. Die Afrikanische Union (AU) hatte bereits im Mai 2020 ein Zehn-Jahres-Programm zur „Digitalen Transformation Afrikas“ beschlossen, das nun der Umsetzung harrt.  

Menschenrechte

Im Bereich des Schutzes der Menschenrechte im digitalen Zeitalter gibt es im 3. Quartal 2020 keine Fortschritte zu vermelden. Zwar wird allgemein anerkannt – wie bereits vor Jahren in UN-Resolutionen bekräftigt – dass Menschenrechte „offline wie online“ gleichermaßen gelten. Es gibt aber wenig Fortschritte bei der Klärung der Frage, wie vor dem Hintergrund neuer technologischer Entwicklungen (z.B. Überwachungs- und Kontrollsoftware) die Rechte auf freie Meinungsäußerung, zum Schutz der Privatsphäre, zur Versammlungsfreiheit und zur Freiheit des Reisens, konkret im Cyberspace geschützt werden können und welche Rolle dabei Privatunternehmen, die soziale Netzwerke und Suchmaschinen betreiben, spielen sollen und müssen. Bei den regulären Sitzungen des UN-Menschenrechtsrates im Juli 2020 und im September 2020 wurden die das Internet berührende Aspekte der Menschenrechte eher am Rande behandelt. Konkrete Vorschläge, wie die Ausarbeitung einer völkerrechtlichen Konvention gegen anlasslose digitale Massenüberwachung oder Standards für digitale Gesichtserkennung oder zu Meinungsfreiheit und Wahlen im Digitalen Zeitalter, treten auf der Stelle. Gleichzeitig nehmen die Aktivitäten zahlreicher Staaten zu, das Recht auf freie Meinungsäußerung im Internet einzuschränken. Begründet wird das mit dem Kampf gegen Terrorismus, gegen Fakenews und Hatespeech sowie dem Schutz der nationalen Sicherheit und öffentlichen Ordnung. Auch die Nebeneffekte der Pandemiebekämpfung, wie der Einsatz von KI-basierten Technologien (Biometrie, Geo-Location), greifen in die Gewährleistung der Menschenrechte ein. Sie tragen das Risiko in sich, dass die positive Begründung der Einschränkungen individueller Menschenrechte im Interesse einer Gefahrenabwehr zu einer breiten Akzeptanz dieser Überwachungs- und Kontrolltechnologien führt. Der Europarat hat bereits vor einer schleichenden „Trivialisierung von Massenüberwachung“ gewarnt.  

Technologie

Im Bereich neuer Technologien ging es im 3. Quartal 2020 erneut vor allem um künstliche Intelligenz und technische Standardisierung. In der UNESCO hat die Ad-hoc-Expertengruppe zur Ausarbeitung eines neuen normativen Instruments zu „Ethik und künstliche Intelligenz“ (ADEC) nach einer zweiten öffentlichen Konsultationsrunde am 7. September 2020 einen ersten formellen Entwurf für eine  „UNESCO Recommendation on the Ethics of Artifical Intelligence“ vorgelegt.  Eine ähnliche Konsultation führte die OSZE in den Sommermonaten Juli und August 2020 zum Thema „Informationsfreiheit und künstliche Intelligenz“ durch. Dort wird im 4. Quartal 2020 ein Bericht erwartet. Das Ministerkomitee des Europarates hat Ende September 2020 den Zwischenbericht der Ad-hoc-Gruppe zur künstlichen Intelligenz (CAHAI) zur Kenntnis genommen. Bis Ende des Jahres soll in einer Machbarkeitsstudie geklärt werden, ob - und wenn ja wie - ein normatives Instrument erarbeitet werden soll. Die WIPO hat im Juli 2020 ihre zweite Konsultationsrunde „Künstliche Intelligenz und geistiges Eigentum“ abgeschlossen und wird unter ihrem neuen Generaldirektor bis zum Jahresende einen Abschlussbericht mit Empfehlungen vorlegen. Die Diskussion zu neuen technischen Internet-Standards (New IP) treten dagegen auf der Stelle. Vertreter von Huawei, die zusammen mit der chinesischen Regierung einer Fokusgruppe der ITU-T im September 2019 ein Arbeitspapier vorgelegt hatten, spielten im 3. Quartal 2020 die Initiative herunter. Das chinesische Papier sei ein mehr akademischer Diskussionsbeitrag wie die Effektivität der Nutzung der Internet-Ressourcen erhöht werden könnte und kein Vorschlag zum Aufbau eines alternativen und re-zentralisierten Internet. In der IETF wird sich zunehmend mit den politischen und sozialen Implikationen technischer Standards auseinandergesetzt, wie RFC 8890 „The Internet is for End Users“ vom August 2020 zeigt^[3].

Zwischenstaatliche Ebene

Im Einzelnen waren im 3. Quartal 2020 auf der zwischenstaatlichen Ebene die folgenden Aktivitäten von Belang:

• Der UN-Sicherheitsrat hielt am 23. August 2020 eine Sondersitzung nach dem „Arria-Format“ zu Cyberangriffen auf medizinische Einrichtungen ab;
• Bei einem UN-Gipfeltreffen anlässlich des 75. Jahrestages der Vereinten Nationen wurde am 22. September 2020 eine Deklaration verabschiedet, die einen Abschnitt zur „Digitalen Kooperation“ enthält;
• In Grundsatzreden zur Eröffnung der 75. UN-Vollversammlung sprachen zahlreiche Regierungschefs und Außenminister das Thema Cybersicherheit und digitale Zusammenarbeit an;  
• Im Gefolge der UN-Roadmap for Digital Cooperation (Juni 2020) fanden mehrere virtuelle UN-High Level Roundtables Ende September 2020 statt;
• Am 3. September 2020 legten die Regierungen Deutschlands und der Vereinigten Arabischen Emirate (VAE) ihr „Option Paper“ zu den Empfehlungen 5A/B des UN-High Level Panels on Digital Cooperation vor und setzen sich für den Ausbau des UN-Internet-Governance-Forums zu einem IGF+ ein;
• Die geplanten Treffen unter der amerikanischen G7-Präsidentschaft, bei denen auch Fragen der internationalen Cyber- und Digitalpolitik auf der Tagesordnung gestanden hätten, sind durch die Corona-Krise fast alle abgesagt worden;
• Unter der saudischen G20-Präsidentschaft wurden mehrere virtuelle Meetings durchgeführt, darunter auch ein Treffen der Digitalminister am 27. Juli 2020. Das G20-Gipfeltreffen ist als virtuelles Treffen für den 21. November 2020 geplant;  
• Die für Juli 2020 in St. Petersburg geplanten BRICS- und SCO-Gipfeltreffen sind in den November 2020 verschoben wurden und werden als virtuelle Meetings stattfinden. Unter der russischen Präsidentschaft fanden einige Ministertreffen statt, bei denen es u.a. auch um Cybersicherheit und digitale Kooperation ging. Erstmals fand ein zivilgesellschaftlicher BRICS-Dialog statt, bei dem auch das Thema Digitalisierung besprochen wurde;
• Die von der OECD geführten BEPS-Verhandlungen zu einer globalen Digitalsteuer, an denen sich über 130 Regierungen beteiligen, sind trotz des Austritts der USA erfolgreich fortgesetzt wurden. Am 3. September 2020 wurden Text-Entwürfe eines zukünftigen globalen Abkommens geleakt. Das Abkommen soll bis Ende des Jahres 2020 unterschriftsreif sein;
• Das aus dem Jahre 1998 stammende WTO-Moratorium zum elektronischen Geschäftsverkehr ist wegen der Verschiebung der 12. WTO-Ministerkonferenz ins Jahre 2021 weiterhin in Kraft. Auf einem WTO-Webinar im Juli 2020 wurden Pro und Kontra einer Beendigung des Moratoriums diskutiert. Ein alternativer konkreter Vorschlag für ein neues globales Abkommen zum digitalen Handel liegt jedoch nicht auf dem Tisch;
• In einer Studie zum WTO-eCommerce-Moratorium hat die UNCTAD (Juli 2020) ein differenziertes Modell für eine Spezifikation von elektronischen Dienstleistungen zur Diskussion gestellt;
• Die EU-Kommission will die 2020er Jahre zu einer „europäischen digitalen Dekade“ machen, wie EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen in ihrer Rede zur Lage der Union am 16. September 2020 angekündigt hat; im Juli 2020 begann eine Konsultation zur Reformierung der EU-Cybersicherheitsdirektive (NIS); die europäische Cybersicherheitsagentur ENISA hat ihre Aktivitäten unter dem neuen Präsidenten Juhan Lepassaar ausgeweitet; erstmalig hat die EU nach Cyberangriffen auf europäische Einrichtungen Sanktionen gegen russische, chinesische und nord-koreanische Personen und Institutionen verhängt;
• Das Ministerkomitee des Europarates hat Ende September 2020 den Zwischenbericht der Ad-hoc-Arbeitsgruppe zur künstlichen Intelligenz (CAHAI) diskutiert und erwartet bis Ende des Jahres eine Machbarkeitsstudie zur Ausarbeitung eines Rechtsinstruments zur Entwicklung und Anwendung von künstlicher Intelligenz bei der Stärkung von Menschenrechten, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit;
• Am 7. September 2020 hat UNESCO-Generaldirektorin Audrey Azoulay den Entwurf der Ad-hoc-Expertengruppe (AHEG) zur „Ethik künstlicher Intelligenz“ an die Regierungen der UNESCO-Mitglieder zur Kommentierung weitergeleitet. Das Dokument soll im November 2021 bei der 41. UNESCO-Generalkonferenz verabschiedet werden;
• Das jährliche ITU-WSIS-Forum fand im Zeitraum zwischen Juli und September als virtuelles Meeting mit 15.000 Teilnehmern statt;  
• Die UN Group on the Information Society (UNGIS), ein Verbund von 34 UN-Organisationen, hat die UN-Konferenz für Handel und Entwicklung (UNCTAD) als neuen Vorsitzenden für den Zeitraum 2020/2021 gewählt;
• Die WIPO hat im Juli 2020 die zweite Konsultationsrunde zum Thema „Geistiges Eigentum und künstliche Intelligenz“ abgeschlossen und will bis Ende des Jahres einen Bericht mit Empfehlungen für das weitere Vorgehen publizieren;
• In den Monaten August und September 2020 hat die OSZE eine öffentliche Konsultation zum Thema „Freie Meinungsäußerung und künstliche Intelligenz“ durchgeführt.

Multistakeholder Ebene

Auf der Multistakeholder- und nicht-staatlichen Ebene sind im 3. Quartal 2020 die folgenden Aktivitäten zu verzeichnen:

• Das 15. IGF im November 2020 wird als ein virtuelles Meeting in zwei Phasen stattfinden und erstmalig Empfehlungen eines „High-Level Governmental Segments“ verabschieden;
• Die IGF-MAG Strategiegruppe hat Vorschläge für einen neuen „Multistakeholder High-Level Body“ (MHLB) für ein IGF+ erarbeitet;  
• Die Freedom Online Coalition hat eine Arbeitsgruppe zur künstlichen Intelligenz (Freedom Online Coalition’s Taskforce on AI and Human Rights (T-FAIR)) gebildet, die bis zur nächsten Jahrestagung in Finnland 2021 ein „Joint Statement“ ausarbeiten soll;  
• Das in Den Haag ansässige „Global Forum on Cyber Expertise“ (GFCE) hat im 3. Quartal 2020 seine Leitungsstruktur reformiert und Weichen gestellt für einen Ausbau von „Capacity Building Measures“ im Bereich von Cybersicherheit;
• Die Broadband Commission for Sustainable Development hat am 15. September 2020 einen Bericht über ihre zehnjährigen Aktivitäten vorgelegt und Empfehlungen gegeben, wie die nachhaltigen Entwicklungsziele der UN (SDGs) im Bereich von Information und Kommunikation bis zum Jahr 2030 erreicht werden können;
• Die von Siemens initiierte „Charter of Trust“ hat im Juli 2020 ein Outreach-Programm gestartet mit einem Webinar (The Human Element in Cybersecurity) und einer Serie von „Roadshows“ in Brüssel, Berlin, Tokio, Genf und Madrid, um die Ideen der Charter bekannter zu machen und neue Mitglieder zu gewinnen;
• Der von Microsoft initiierte „Tech Accord“ hat im September 2020 die Gewinner seines Wettbewerbs für digitale Dienste, die den Cyberfrieden fördern (Apps4Digital Peace), ausgezeichnet;  
• Die World Wide Web Foundation hat am 21. September 2020 den Präsidenten der 75. UN-Vollversammlung aufgefordert, dem Thema Vertrauen und Sicherheit im Cyberspace Priorität in der UNO einzuräumen und ein internationales Instrument auszuarbeiten;  
• Das Weltwirtschaftsforum Davos hat ein „Weißbuch“ zum Thema „Internet of Bodies“ veröffentlich; die 2021er WEF-Tagung wird im Mai 2021 in Luzern stattfinden;
• Die von „Access Now“ organisierte Internet-Konferenz „RightsCon“ fand 2020 als virtuelles Meeting mit mehr als 7000 Teilnehmer und 380 Sessions statt;
• Das „Global Internet Forum to Counter Terrorism“ (GIFTC) wird umgestaltet, aber von zivilgesellschaftlichen Gruppen kritisiert.